Атырауская область – один из двух реальных регионов-доноров бюджета, которые зарабатывают больше, чем тратят (второй – Алматы). Вместе с тем есть мнение, что регион не получает отдачу от своих доходов. Несмотря на триллионы тенге, отчисляемые ежегодно в государственную казну, область сильно отстает от других регионов даже в обеспечении своих базовых потребностей, таких как вода, тепло и электричество. При этом центральная власть дополнительно забирает из местного бюджета средства, которые предназначены для развития области.
Дистрикт 6
Депутат Мажилиса от Атырауской области Адиль Жубанов в начале февраля сообщил, что при рассмотрении Бюджетного кодекса внес предложение о прекращении дополнительных изъятий из местного бюджета региона. Взамен он предложил направить эти деньги на выплату 50% надбавок к зарплате жителей области, признав ее зоной экологического бедствия.
Мажилисмен направил на имя премьер-министра соответствующий запрос. В нем он рассказал об ухудшающейся экологической ситуации в регионе. Например, в 2022 году в атмосферу Атырауской области было выброшено 131 млн тонн загрязняющих веществ, в том числе 129 млн тонн газообразных и жидких отходов, таких как диоксид серы (SO2), сероводород (H2S), оксид углерода (CO), оксид азота (NO2), аммиак и т.д.
Выбросы таких веществ, по словам Жубанова, приводят к высоким уровням заболеваемости населения. Младенческая смертность в области составляет 9,83 случая на 1000 человек, что на 28,2% выше среднереспубликанского показателя. Из-за нехватки врачей для большинства жителей недоступны качественные медицинские услуги. Экологическая обстановка в регионе ухудшилась в том числе в связи с ростом добычи нефти на Тенгизском месторождении, разработкой и развитием нефтедобычи в прибрежных районах северо-восточной части Каспийского моря.
Он рассказал о проблемах ядерных полигонов Азгир и Тайсойган, расположенных Курмангазинском и Кызылкогинском районах. На Азгире в 1966-1977 годах было произведено 17 подземных ядерных взрывов на глубине 160-1500 метров. Целью взрывов было размещение в соляных слоях складов для ракетного топлива гептила и радиоактивных отходов. В результате взрывов под землей появилось 1,2 млн кв. м. свободного пространства. Позже эти пустоты были заполнены подземными водами и образовалась радиоактивная соленая вода. При этом подземные воды связаны с поверхностными водами. Сейчас количество радионуклидов в земле полигона, а также в органическом составе растений повышено. Количество тяжелых металлов (кадмия, таллия, свинца) в питьевой воде превышает норму в несколько раз. На прилегающей к полигону территории в семи населенных пунктах живет более 7,3 тыс. человек.
На Тайсойгане, открытом в 1952 году, на территории общей площадью более 12,5 тыс. кв. км за 40 лет было испытано около 300 баллистических ракет СС-20 по 5,3 тонн каждый. В 1966-1977 гг. здесь произвели 24 подземных ядерных взрыва. Токсичные вещества загрязнили почву и растения. Количество свинца, кадмия, таллия, меди и железа в воде превышает допустимый уровень в 10-15 раз. Из-за загрязнения окружающей среды в Кызылкогинском районе с каждым годом растут показатели по онкологическим заболеваниям, болезни легких, сердца и сосудов.
«Моя идея заключается в том, чтобы с 2026 года прекратить изъятия из местного бюджета Атырауской области. И за счет этих денег жителям региона выплачивать 50% экологическую компенсацию», — говорит Жубанов.
По его словам, ранее премьер-министр попросил подождать пока завершится трехлетний бюджет, потом его предложения будут рассмотрены и, быть может, изъятия прекратятся.
Во время обсуждения Бюджетного кодекса в Мажилисе депутат сказал, что сегодня Атырауская область обеспечивает 60% поступлений Нацфонда и около 30% – республиканского бюджета. Но как будто этого мало, центр изымает еще и из местного бюджета (свыше 500 млрд тенге), хотя эти деньги должны были направить на развитие региона.
В прошлом году область запросила из республиканского бюджета 90 млрд тенге, но ей дали всего лишь 27 млрд. Депутат считает это большой несправедливостью по отношению к местным жителям. Такое отношению к ним в итоге может привести к социальному взрыву. Люди знают, сколько область дает в республику, и куда они идут.
Депутат от Мангистауской области Адиль Жанбыршин поддержал своего коллегу. Он сказал, что в Атырауской области есть большие проблемы. Река Урал мелеет, население не обеспеченно качественной питьевой водой. Вокруг одни заводы, экология очень плохая. Много больных людей, в том числе с онкологическими заболеваниями. В городе Кульсары, рядом с которым находится одно из самых крупных нефтегазовых месторождений мира – Тенгиз (дает 11% ВВП страны), нет канализационно-очистного сооружения.
«Казахстан един для всех. Но надо делать в первую очередь условия людям, которые работают на месте и зарабатывают эти деньги. (…) Вы создаете (в Атырау) второй очаг (напряженности) после Мангистау. Завтра там поднимется население. А живет здесь 700 тыс. человек. Почему вы не смотрите за этим? Разве нам нужен только южный регион? Триллионы тенге заливаете в Туркестан. А все эти деньги уходят с нефтяных регионов», — сказал Жанбыршин, обращаясь к членам правительства.
В итоге рабочая группа Мажилиса предложила сравнить бюджетные расходы Атырауской области по образованию, культуре, благоустройству и т.д. на одного человека с аналогичными показателями в других регионах. Чтобы выяснить, обделяет ли центр регион или нет. Министерству финансов поручено подготовить анализ по доходам и расходам бюджета за 2021-2023 годы.
Куда идут налоги?
В Казахстане граждане и предприятия перечисляют в казну десятки видов налогов и платежей. При том есть разные уровни бюджетов. К примеру, согласно Бюджетному кодексу, в республиканский – идут корпоративный подоходный налог (КПН) от субъектов крупного предпринимательства, налог на добавленную стоимость (НДС), акцизы на импортные товары, на сырую нефть и газовый конденсат, налог на игорный бизнес, сбор за проезд автотранспортных средств по территории республики, плата за использование радиочастотного спектра, за цифровой майнинг, таможенные пошлины на ввозимые и вывозимые товары и т.д. В общей сложности, около 50 видов налогов.
В областной бюджет идут в основном индивидуальный подоходный налог, часть КПН от некрупных предприятий (не более 50%), социальный налог, плата за негативное воздействие на окружающую среду, за использование водных и лесных ресурсов, сбор за выдачу разрешения на привлечение иностранной рабочей силы, доходы от коммунальной собственности, налог на имущество и другое. В общей сложности более 20 видов платежей.
И третий уровень, принимающий налоги – Нацфонд. Туда идут практически все налоги нефтегазовых предприятий: КПН, налог на сверхприбыль, на добычу полезных ископаемых, рентный налог, доля от контрактов, штрафы, пени, санкции, взыскания, налагаемые центральными госорганами на нефтяные предприятия, поступления от продажи земель сельскохозяйственного назначения и т.д. Поступления от нефтяного сектора занимают, практически, свыше 99,9% от всех платежей в Нацфонд.
Все деньги, поступающие в казну, как правило, потом обратно тратятся на нужды страны, путем распределения на различные виды расходов. За исключением денег Нацфонда. Его средства делятся на два портфеля: сберегательный и стабилизационный. Деньги из первого портфеля инвестируются в государственные ценные бумаги развитых и развивающихся стран, корпоративные облигации, акции компаний развитых стран и золото, из второго – в краткосрочные высоконадежные государственные ценные бумаги развитых стран с фиксированным и низким доходом. Эти деньги (как минимум, $10 млрд), в случае чего, должны быть доступны для изъятий в республиканский бюджет, финансирования антикризисных программ и реализации не окупаемых социально значимых проектов, а также стратегически важных инфраструктурных проектов.
Основные затраты государства осуществляются из республиканского бюджета. Деньги идут на социальное обеспечение граждан, здравоохранение, образование и науку, поддержку и развитие отраслей экономики, обеспечение обороноспособности и охрану правопорядка, а также субвенции (дотации) регионам. Средства местного бюджета идут на содержание местных исполнительных органов, жилищно-коммунального хозяйства, ремонт и эксплуатацию дорог регионального значения и т.д. То есть почти то же самое, что и средства республиканского бюджета, только в меньших масштабах. При этом строительство капитальных объектов, таких как школы, поликлиники финансируется из республиканского бюджета. Зарплату учителям, врачам и полицейским тоже выплачивают оттуда. Хотя им могут доплачивать и из местного бюджета.
То есть средства местного бюджета формируются из определенных обязательств государства на каждого отдельно взятого гражданина, в том числе по обеспечению его социальных, медицинских и образовательных потребностей. Когда денег местного бюджета не хватает на выполнение этих обязательств правительство выделяет региону субвенции из республиканского бюджета.
Доноры и реципиенты
В Казахстане сейчас 17 областей и 3 города республиканского значения. До недавнего времени донорами казны были Атырауская, Мангистауская области, Алматы и Астана. С 2022 года у Мангистау налогов местного бюджета не хватает для выполнения своих обязательств перед населением, поэтому область теперь получает субвенции из республиканского бюджета. Произошло это в том числе из-за увеличения численности населения региона.
Если не считать Астану, которая зарабатывает, скорее, благодаря столичному статусу, где расположены головные офисы государственных компаний, и крупным расходам, нежели отчислениям бизнеса, то реальными донорами бюджета можно считать уже только Алматы и Атыраускую область.
Алматы в 2022 году заплатила в государственный бюджет 4,1 трлн тенге, Атырауская область – свыше 2,3 трлн тенге. При этом в Нацфонд нефтяной регион перевел еще 3,6 трлн тенге. То есть, практически, область заплатила в казну более 5,9 трлн тенге.
При этом расходная часть местного бюджета Атырауской области в 2022 года была чуть больше 630 млрд тенге. Для сравнения, аналогичные затраты Алматы составили свыше 1 трлн тенге, а дотационной Туркестанской области – 1,2 трлн тенге.
Экономист Сапарбай Жубаев объясняет, что есть государственные нормативы по выделению бюджетных денег на одного человека. Условно, на одного школьника из местного бюджета на питание могут быть предусмотрены 50 тысяч тенге в месяц. Сущестуют аналогичные расходы и по медицинскому обслуживанию и другим сферам. Так вот, когда у региона или города денег местного бюджета не хватает, то она получает субвенцию из республиканского бюджета. Но в таких регионах, как Атырауская область и Алматы, где много людей с высокими зарплатами, соответственно, отчисляются крупные суммы в виде индивидуальных подоходных налогов, средств местного бюджета достаточно для выполнения обязательных государственных услуг. Поэтому излишки изымаются в республиканский бюджет.
Эксперт отмечает, что в целом вопрос бюджета сложный не только в Казахстане. Он приводит в пример конфликт между штатом Техас и центральными властями США. Техас – очень богатый штат, который платит много налогов в федеральную казну, соответственно, просит центр решать свои вопросы, в частности, по незаконной миграции и строительстве стены на границе с Мексикой, выражает своего рода неповиновение. А, например, в Швейцарии 28 кантонов сами решают сколько налогов платить в Берн (столица).
Но, как правило, такая практика характерна для федеративных государств. Казахстан же – унитарная страна, где регионы, практически, не имеют никакой самостоятельности.
Мнение эксперта
Меруерт Махмутова, директор Public Policy Research Center:
— В Казахстане всегда были дотационные регионы, у которых в экономике преобладало сельское хозяйство, и регионы-доноры, обеспечивающие основные поступления в государственный бюджет. Традиционно к ним относились нефтяные Атырауская и Мангистауская области, а также город Алматы, который имеет самую диверсифицированную экономику.
Природные ресурсы принадлежат народу всего Казахстана, а не только жителям тех регионов, где они расположены. Поэтому у нас применяется механизм сглаживания, когда налоги собираются со всех регионов, а потом распределяются между ними по потребности. Независимо от того, где они живут, граждане имеют право на те же самые услуги образования, здравоохранения, социальной защиты и всё то, что финансирует бюджет.
У нас нефтегазовый сектор платит налоги в республиканский бюджет, Национальный фонд и местный бюджет. В основном, налоги и платежи зачисляются в Национальный фонд, в республиканский бюджет идет экспортная пошлина на нефть, в местный бюджет перечисляются все налоги на фонд заработной платы – подоходный налог, социальный налог и другие местные налоги, на транспорт, на имущество, земельный налог и пр.
Соответственно, тем регионам, у которых недостаточно поступлений от этих налогов, правительство предоставляет субвенции. У тех регионов, у которых поступления бюджета превышают их расходы, изымают из местного в республиканский – это так называемые изъятия.
— А как определяют у кого изымать, а кому давать дополнительно?
— Методология прогнозирования местных бюджетов у нас несовершенна. Есть расходы, которые должны финансироваться из местного бюджета (школы, больницы и другие социальные объекты), и когда им своих доходов недостаточно, они покрываются за счет субвенций из республиканского бюджета. Количество субвенционных областей и регионов-доноров менялось в зависимости от распределения налогов между центром и регионами. Когда-то это соотношение было примерно 50 на 50.
Традиционно самые большие субвенции получают Кызылординская, Туркестанская, Жамбылская и Северо-Казахстанская области. Их доходы примерно наполовину финансируются из республиканского бюджета. Но главная проблема здесь в том, что прогноз поступлений в местный бюджет может занижаться. У местных исполнительных органов нет особого стимула повышать свои доходы. Потому что доход, которого им не хватает, даст правительство из центра.
Моя диссертация была по межбюджетным отношениям и вот уже около 30 лет – это сфера моих научных интересов. Как я уже отметила ранее, КПН от компаний нефтегазового сектора идет в Нацфонд, от всех прочих компаний – зачислялся в республиканский бюджет. В 2012 году у меня был контракт с Тони Блэром (бывший премьер-министр Великобритании, в 2011 году работал советником Н. Назарбаева), и когда готовила для него доклад по децентрализации для президента, я рекомендовала КПН от малого и среднего бизнеса (МСБ) отдать в местные бюджеты для укрепления налогового потенциала. Это был бы хороший стимул для местных исполнительных органов развивать МСБ. Не секрет, что акимы нередко заставляют местный бизнес финансировать какие-то свои инициативы. При передаче КПН в местные бюджеты, акимы не станут «убивать курицу, несущую золотые яйца», будут заинтересованы развивать МСБ, чтобы он рос и увеличивал платежи в бюджет.
Тогда это предложение было включено в Концепцию новой бюджетной политики, принятую в 2013 г. Но лишь в 2018 г. дошел черед до реализации этой рекомендации на практике – КПН от МСБ отдали в местные бюджеты. Как показывает практика, есть сильный разброс между регионами по доходам от КПН. Дело в том, что МСБ в разных регионах по-разному развит. Убедилась в этом, когда несколько лет назад делала оценку государственной программы «Дорожная карта бизнеса-2020» и объездила регионы страны. Соответственно налоги от МСБ, которые идут в местный бюджет тоже сильно разнятся. Лидером в развитии МСБ является Алматы, соответственно, поступления от КПН тоже рекордные.
Главный бич нашей страны – коррупция, которая в основном совершается при осуществлении государственных закупок. В результате мы видим неэффективное расходование бюджетных средств. Думаю, то, что озвучивает депутат и жители Атырауской области, только часть комплексной проблемы. Последний раз отчет по борьбе с бедностью у нас UNDP опубликовал в 2005 году. С тех пор его не делают, потому что Казахстан, по оценке Всемирного банка, стал страной со средним уровнем доходов, и теоретически, у нас доля бедных несущественна – по оценке правительства, около 5%. Так вот, тогда, в публикации 2005 г., самый высокий уровень бедности был в Атырауской и Мангистауской областях – 53% и 65% сельских жителей были отнесены к категории бедных.
Понятно, что сейчас картина не такая душераздирающая, почти 20 лет прошло. Но проблема в том, что благосостояние граждан не меняется в зависимости от того, сколько у них выкачивается нефти. Поэтому люди имеют право задавать вопросы правительству, насколько оно эффективно работает. В недавнем исследовании Всемирного банка «Слушая Казахстан», 22% респондентов считают себя бедными. Вопрос в том, как считает бедных правительство? Оно стесняется признать, что в богатой стране есть бедные.
— Депутат считает, что Атыраускую область надо признать регионом, где произошел экологический кризис. Он предлагает с 2026 года прекратить изъятия из местного бюджета. И за счет этих денег жителям области выплачивать 50% экологическую компенсацию.
— В свое время экологические надбавки к зарплате предусматривали работающим в Семипалатинской области, – так называемые «полигонные». На заре независимости был принят закон о социальной защите граждан, пострадавших от взрывов на Семипалатинском ядерном полигоне, который сейчас уже практически не работает. Размеры компенсаций зависели от близости проживания к полигону. Сейчас эти компенсации смехотворны (что-то около 5000 тенге) и то, выплачиваются только бюджетникам. Частный бизнес не выплачивает таких надбавок, да и не может нести бремя таких дополнительных расходов, потому что не несет ответственность за ядерные взрывы.
Сейчас, если смотреть в целом по стране, экология везде не ахти. Вы посмотрите, в Алматы какой смог висит. Тогда и алматинцы, которые тоже являются донорами бюджета, скажут: дайте и нам экологические надбавки к зарплате.
По правде говоря, думаю, жители любого региона Казахстана заслуживают достойной зарплаты, а не только какие-то экологические надбавки. Потому что везде ухудшается экология, и в той же Туркестанской области, где находятся урановые рудники, при добыче урана отравляется почва и подземные воды.
С другой стороны – где взять деньги на эти надбавки? Нацфонд ежегодно расходуется на текущие нужды и такими темпами надолго его не хватит. Государство может отвечать только за бюджетное финансирование, то есть за обеспечение заработных плат учителей и врачей, госслужащих и т.д. Сейчас у нас бизнес и так на ладан дышит. Российский бизнес давит на него и вытесняет изо всех сфер на нашем внутреннем рынке. И на этом фоне нагружать бизнес еще и выплатой экологических надбавок, мне кажется, будет сложно. Нужны реформы, необходимо эффективное управление государственными расходами, госзакупками в первую очередь, а не просто перевод часов и переделка герба.
Динамика поступлений налогов и платежей в государственный бюджет в разрезе областей, 2021-2023 гг. млрд тенге
| Департаменты госдоходов | 2021 | 2022 | 2023 | |
| 1 | г. Алматы | 2 913 | 4 141 | 5 425 |
| 2 | Атырауская область | 1 529 | 2 348 | 2 637 |
| 3 | г. Астана | 1 441 | 2 100 | 2 531 |
| 4 | Алматинская область | 773,7 | 930,1 | 874,5 |
| 5 | Павлодарская область | 421,6 | 591,2 | 732,5 |
| 6 | Мангистауская область | 420,1 | 553 | 617,1 |
| 7 | Актюбинская область | 376,6 | 540,2 | 616,7 |
| 8 | Карагандинская область | 695,3 | 812,6 | 614,8 |
| 9 | Акмолинская область | 257,2 | 329,3 | 587,4 |
| 10 | Западно-Казахстанская область | 358,3 | 521,2 | 551,8 |
| 11 | Туркестанская область | 308,2 | 477,7 | 537,6 |
| 12 | г. Шымкент | 291,3 | 441,5 | 515,9 |
| 13 | Восточно-Казахстанская область | 413,4 | 511,5 | 441,7 |
| 14 | Костанайская область | 294,2 | 399,1 | 398,6 |
| 15 | Жетысуская область | 0 | 81,7 | 282,3 |
| 16 | Улытауская область | 0 | 16,5 | 245,2 |
| 17 | Кызылординская область | 163,1 | 206,8 | 242,3 |
| 18 | Абайская область | 0 | 67,7 | 237,3 |
| 19 | Жамбылская область | 145,1 | 183,2 | 193,8 |
| 20 | Северо-Казахстанская область | 118,9 | 153,2 | 177,1 |
| Всего | 10 921 | 15 406 | 18 462 |
Источник: Комитет государственных доходов Министерства финансов РК
Рейтинг по объему налогов и платежей в Национальный фонд, 2021-2023 гг. млрд тенге
| Области и города | 2021 | 2022 | 2023 | |
| 1 | Атырауская | 1 047 | 3 621 | |
| 2 | Западно-Казахстанская | 715,5 | 1 387 | |
| 3 | Мангистауская | 576,5 | 895,1 | |
| 4 | Актюбинская | 118,2 | 220 | |
| 5 | Кызылординская | 73,6 | 153,3 | |
| 6 | Астана | 70 | 94,2 | |
| 7 | Алматы | 5,6 | 16,7 | |
| 8 | Туркестанская | 2,1 | 11,8 | |
| 9 | Восточно-Казахстанская | 3,3 | 3,1 | |
| 10 | Алматинская | 0,162 | 0,049 | |
| Всего | 2 613 | 6 402 |
Рейтинг по объему субвенции из республиканского бюджета, 2021-2024 гг., млрд тенге
| Области и города | 2021 | 2022 | 2023 | 2024 | |
| 1 | Туркестанская | 391,6 | 402,3 | 976,7 | 1 001 |
| 2 | Восточно-Казахстанская | 217,4 | 217 | 233,3 | 245,3 |
| 3 | Жамбылская | 193,9 | 194,4 | 405,2 | 426,3 |
| 4 | Алматинская | 191 | 180,3 | 185,7 | 183,6 |
| 5 | Кызылординская | 176,5 | 184,2 | 400,5 | 433 |
| 6 | Акмолинская | 159,7 | 160,2 | 333,4 | 354,7 |
| 7 | Северо-Казахстанская | 141,5 | 141,8 | 306,2 | 316,6 |
| 8 | Шымкент | 138,3 | 142,6 | 191,5 | 207,5 |
| 9 | Костанайская | 136 | 133,5 | 306,4 | 318,9 |
| 10 | Карагандинская | 134,3 | 128,5 | 312 | 322,7 |
| 11 | Актюбинская | 110,1 | 111,1 | 280 | 293 |
| 12 | Западно-Казахстанская | 75,3 | 75,9 | 211 | 251,3 |
| 13 | Павлодарская | 54,9 | 52,3 | 121,6 | 132,3 |
| 14 | Жетысуская | — | — | 338,8 | 355,3 |
| 15 | Улытауская | — | — | 49,7 | 51,8 |
| 16 | Абайская | — | — | 220,5 | 234,9 |
| 17 | Мангистауская | — | — | 122 | 135,6 |
| Всего | 2 120 | 2 124 | 4 995 | 5 265 |
Рейтинг по изъятиям из местного бюджета в республиканский, 2021-2024 гг., млрд тенге
| Области и города | 2021 | 2022 | 2023 | 2024 | |
| 1 | Атырауская | 213,7 | 220,6 | 155 | 168,7 |
| 2 | Алматы | 190,1 | 211,5 | 207,2 | 226,1 |
| 3 | Астана | 34,1 | 38,4 | 69,6 | 74,6 |
| 4 | Мангистауская | 13,4 | 19,4 | — | — |
| Всего | 451,4 | 490,4 | 431,9 | 469,5 |